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政府购买公共服务的法律监督规制
发布时间:2016-07-13 15:39:27 作者:SystemMaster 来源: 文字大小:[][][]
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  政府购买公共服务理论概述
 
  公共服务的涵义。关于公共服务的定义,并没有一个统一的说法众。作为公务理论学说创始人的法国学者莱昂·狄骥,曾就“公共服务”做出这样的表述:“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割的、必须由政府来提供控制和调节的活动,就是一项公共服务。”从这一表述中,我们可以理解为,莱昂·狄骥言中的公共服务也就是政府提供服务,其目的是为了满足人民需求,保障人民自由。当前,多数学者认为提供服务的主体应是政府和经过授权的非政府组织。从中可见,学者们关于公共服务概念的共同之处在于:认可公共服务具有非营利性、公共性和主体不确定性。
 
  政府购买公共服务的多元解读。从本质上来讲,政府购买公共服务是政府将原本应由自己提供的社会服务进行招标分配给适合的社会组织,政府同时支付给该组织相应报酬的行为。这可以视为是政府行政管理上一种革新。政府购买公共服务中的“购买”,其实并不仅仅是金钱的交易,更是一种双赢式的合作,通过这种购买的方式,不仅将社会组织带入到了公共服务领域,而且吸引更多优秀的组织参与其中,政府也无需去建立相应的部门去管理,同时也为社会组织的存在与理念做了很好的宣传,这有利于在刺激市场经济的同时,发掘出更多潜在的优秀社会组织和非营利性组织。
 
  政府购买公共服务的法律基础。中国是一个法治社会,根据我国《宪法》相关规定,政府具有公共服务的职能。虽然相关规定没有明确公共服务的具体方法和形式,但现实中我国公共服务提供的主体都是政府,同时社会组织也有为政府提供服务的潜在可能,这是符合国家宪法精神的。《民法》就此也没有相关的规定,作为直接贴切民众自身权益的法律,民法约束的范围一直被默认为“法无禁止即可为”。综合来看,从法律基础上来讲政府购买公共服务的行政管理方式是可行的。
 
  经济法视角下政府购买公共服务的理论分析
 
  政府购买公共服务的经济法定义。政府购买公共服务是一种新型的政府为人民服务的方式。根据整理,我们可以从多角度去理解其经济法上的定义:从政府购买的目的分析,政府投入低成本,具有高收入式的利益特点;从政府购买的方式分析,政府从提供服务的单一主体逐步变为领导方,根据社会组织提供服务的质量,给以相应报酬;从政府购买公共服务对象分析,提供服务的主体不再仅仅是政府,而是政府与非盈利集体、社会组织等达成契约的基础上,由各自按照契约规定提供社会服务。
 
  由上述分析可知,公共服务的管理者是政府,履行者是社会团体,协议的方式是社会团体提供服务,政府为其提供报酬。这种改变是一种创新,其目的在于政府和社会非盈利组织之间创造良好的合作关系,从而实现效益的最大化,进而提供给公众更加优质化的社会服务。
 
  政府购买服务的经济法关系。由购买的经济法定义可知,政府购买服务的主体有三个,分别为政府、社会组织、公众。法律的核心在于主体间的法律关系,是二者之间相互的权利和义务,也就是政府与社会组织间的关系、政府与服务接受者间的关系、社会组织与人民间的关系,下面我们对这三种关系进行具体分析:
 
  一是政府与社会组织间的购买关系。法律规定签订合同有一个自由性的保障,但是众多社会学家提出,在政府与社会组织之间不仅仅是单纯的交易,还夹杂了很多政治因素,政府相较于其他组织具有政治方面的特殊性。
 
  二政府与服务的接受者间的保障关系。为人民提供公共服务是《宪法》中规定政府的责任,与此同时,人民拥有监督和评价的权利。人民的评估是一方面,在此之前政府要对选择的社会组织进行能力上的评估,这种公共性的存在使其区别于民商事法律,所以二者间的关系应以民商事法律为基础,同时借鉴经济法的规定,结合实际进行完善。
 
  三是社会组织与人民间的供给关系。对这一关系的具体分类至今仍处于讨论中,有学者认为这种供给关系主要体现在行政方面,也有学者认为应该是民事法律关系。本文认为,如果是政府将任务交给一个社会服务组织,而这个组织并不直接生产服务,这样的情况可认为是行政委托,如果服务提供机构以自己的身份进行法律上的服务行为,这样更符合民商事法律的规定;另一种情况是生产服务的组织向人们提供服务,这种情况符合民商事关系。
 
  政府购买服务实践样本的经济法检视。相较于西方发达国家,中国政府购买公共服务的时间较晚,内地最早的案例出现于1995年的上海,这也是中国社会组织第一次进入公共服务领域。此后,更多的社会组织逐渐进入到公共服务领域。政府购买的服务实践样本具有多样性,大致可以归为以下三类:居家养老服务、公共卫生服务、基层社区服务。这些服务的购买不具有统一性,原因与地方的文化、经济、人口差异密切相关,并且政府与社会组织在法律上的判断更符合委托的关系,与购买合同有差别。为实现促进经济持续发展、减少政府经济压力、实现经济利益最大化,政府应完善相关的经济法体系,为社会组织提供一定的保障。
 
  政府购买公共服务中的经济法监督规制
 
  购买行为在经济法上的范式。范式是规制范式的简称,这里以范式概念表述,其目的是区别购买公共服务的监督规制。规制是法律上的硬性规定,也是一种保障,但是很多学者认为规制也可以具有指导和促进的作用,并且有迹可循,从中外法律的发展史中,我们可以看出一些法律体现出了引导的作用,为了区分这种激励性规制与原本定义上的规制,称其为规制范式。日本著名学者植草益对规制下了如下定义:“政府(或第三方)依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体具有的负外部性或负内部性的活动进行限制的行为。”这就是规制的校正功能,同时规制能够促进社会发展,提供更好的社会服务。
 
  在政府购买服务过程中,双方的权利与权力间是一种友好合作,这是政府期待的一种模式,基于此的范式构造可以体现于以下几个方面特征:提供服务的组织会趋向于权利的一方,体现于提供的服务更切合于服务主体的类型;服务的购买方更趋向于权力的一方,目的是大方向上调控服务,确保服务的质量和效益;服务的接受者也是服务的消费者,作为政府购买服务的模式尾端,更趋向于法权的构造范式。作为服务的监督者和评价者,政府购买服务的成功与否,直接影响人民对政府的评价,所以说这是最为重要的一个环节。
 
  突出社会效应的经济法激励。经济法从根本意义上是一部法律,在强制性限制方面起到了一种示范作用,但是著名学者诺斯曾说:“有效率的经济组织需要在制度上做出安排和确立所有权以便造成一种刺激,将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率。”他首次提出了经济法的指导和促进作用,同时为突出社会效应的经济法激励。为此,我们应该注重以下几点:
 
  一是提供一个公平、公正的竞争市场。政府购买社会公共服务在减轻了政府职能、节约税收的同时,保证了服务的质量,以及相关主体与政府合作的积极性。这就要求我们要确保有一个平等、公平、公开的竞争市场环境,只有这样才会有更多的社会组织积极参与竞争,有利于市场的多元化建设,便于选择优秀的有能力的社会组织建立合作关系。
 
  二是确定合理的财政税收制度。为了确保社会组织的服务质量,除了前期的选择之外,一个重要的问题便是资金的额度。政府在将服务的职能转交于社会组织之后,其自身职能便集中于原本的办公服务,但是由于支付给社会组织的资金不足以令社会组织提供更好的公共服务,反而造成了社会组织对相关服务偷工减料,没有达到花费更少资金提供更高服务的预想结果。相关部门应对此进行反思,如何解决资金的额度问题?一是将这类花销列入到经费预算中上报,另一个是结合具体情况变换纳税方案,提供给服务的组织一定的优惠政策。
 
  三是要完善相应的法律规范体系。这意味着我们要在完善原有法律的基础上,制定相关的法律法规对之加以约束调节。政府购买社会公共服务项目进入市场,是作为一种新兴模式出现的,但目前我们的法律法规中并没有相关规定与之相适应,为此,应结合各个地区的具体情况对这种合作交易方式进行法律上的约束和保障。
 
  政府购买服务经济立法的完善。首先,市场的规定和制度是经济法的一部分,它的存在确保了经济市场的稳定与和谐。政府的转型将原本属于自己职责的公共服务以合作的方式转交给自己选择的社会组织或非盈利组织,政府支付给社会组织相应的报酬。这种新型交易模式进入市场后,并没有明确的法律对这种交易进行,目前只是用已有的民商事合同对其进行法律上的解释,能起到的作用很有限,仍存在很多的缺失和不适用的地方,所以相关部门应该针对具体情况,在借鉴国外先进经验的基础上,完善目前的经济法。
 
  政府购买公共服务经济法监督必要性
 
  政府购买行为的经济法缺失。原本的经济法中并没有完全适用于政府购买社会公共服务的规章制度,间接导致经济法缺失的局面。目前存在两类法规对政府购买公共服务有指导性作用,一类是国家陆续颁布的三部相关法律,另一类是地方自己的规章。这两类法规在地位上存在较明显的差异。
 
  对政府购买公共服务真正具有指导性作用的法规,主要是2013年国务院办公厅公布的《指导意见》、2014年财政部公布的《通知》、财政部会同民政部、国家工商总局于2014年12月15日联名公布的《管理办法》。这三个法规均具有递进的完善性,最先出台的《指导意见》虽然对政府的行为做出了明确的规定,但是过于纲领性导致实践性不强,之后的两部法规做出了相应的完善,有限的保障和约束了市场。地方颁布的规章,虽然结合了当地的具体情况,但是却缺乏约束力。当前,一些地方的政府购买服务的行为明显内部化,多以双方熟悉的人为支点进行了合作,导致政府购买服务行为的经济法处于缺失的状态,所以,现实中应制定相关法律体系,以切实解决政府和社会组织合作中的一些问题。
 
  国外经济法监督的启示。我国政府购买社会服务的实践起步较晚,发展较快,为建立科学实用的相关经济法,借鉴国外的相关经验有着十分重要的意义。“每个国家制度的建设都是扎根在本地的社会、经济、文化、历史基础之上。对于西方国家来说,社会组织、NGO等非政府组织的影响范围大、组织机构建设的完善,因此,发达国家根据自己的情况,大部分的政府购买公共服务项目都是外包给了社会组织。”美国的政府购买服务的法律较为完善,并且人民的满意度极高。究其原因,不仅仅是因为美国资本主义国家具有良好的市场竞争基础和明确的法律法规保障,更重要的原因在于购买服务中的较强的民主性,社会公共拥有购买的决定权。虽然美国的做法值得借鉴,但是基于不同国家的经济、政治、文化等各个方面的差异,不应盲目跟风,要结合我国的实际情况和外国的经验,制定属于自己的、科学并具有实用性的经济法监督制度。
 
  经济法监督是我国发展的必然要求。政府购买服务的一个起因是政府转型,目前我国政府正在向服务型政府、有效型政府、清廉型政府转变,这也是未来政府的必然趋势,必将促进政府购买社会服务市场的繁荣。
 
  经济法对政府购买服务的监督也是必然的趋势,原因有以下几点:一是政府的转型。转型的成功与否离不开相关法律的评估,因此监督是必不可少的;二是政府购买社会服务属于刚进入市场的一种交易模式,没有标准的规范,所以需要法律上的监督以确保原本经济市场的公平、公正、公开;三是确保政府购买社会服务的质量和效率。购买的目的是实现低成本高服务,而是购买行为否达到了预期在于人们满意度的反馈,经济法的监督不仅具有评价的权利,同时也给予公众评价的权利。综上所述,政府的自身性质和购买公共服务的方式、规范、结果都离不开经济法的监督,这是我国政府购买服务发展的必然要求。
 
  结语
 
  从对政府购买公共服务的基本概念入手,文章阐述了公共服务以及政府购买的原因和基本的购买方式,并明确讲述了政府购买公共服务的三个基本主体,详细讨论了三者间的法律关系以及彼此间的权利和义务。从当前政府购买服务的实践中存在的一些问题作为出发点,透彻分析了经济法的监督作用,并结合外国的经验对我国相关法律进行反思,得出经济法监督是未来的必然选择这一结论。政府购买社会公共服务本质上是政府的转型,是自身职能的一种分配,同时这种转型的方式离不开经济法的监督和人民的评价,但是从国外先进的购买方案和管理中也间接体现出我国的相关管理过于疏松,应在吸取经验和教训的同时结合我国的具体情况去建设一个合理的、有效的、完善的购买法律体系。虽然中国政府购买公共服务起步较晚,并且种种原因也导致购买服务对社会组织开放领域的有限,但是从我国的实践做法来看,前景还是十分可观的,并且有较大的发展空间,国家也在为此不断地颁布和完善相关规定,逐步完善社会服务购买体系,使购买系统更加健全化。